关于“建立我区社会养老服务体系，促进康养产业化发展”调研报告

加快养老服务体系建设，促进康养产业化发展是践行以人民为中心的发展理念，让老年人共享改革发展成果、安享幸福晚年的必然要求。习近平总书记曾多次强调要“推进基本养老服务体系建设”“大力发展银发经济”“努力实现老有所养、老有所为、老有所乐”。为贯彻落实习近平总书记关于养老服务工作的一系列重要指示批示精神和党的二十届三中全会对实施积极应对人口老龄化国家战略决策部署，以及市委区委做出的关于建设大黄山世界级休闲度假康养旅游目的地重要指示精神，回应社会关切，推动养老事业和养老产业高质量协调发展。根据区政协2024年工作要点，4月初，区政协就“建立我区社会养老服务体系，促进康养产业化发展”课题开展专题调研。调研组先后深入市内的多家养老服务机构，采取现场参观、听取汇报、座谈交流等方式，对养老服务设施建设和企业运营等情况进行了实地调研。同时，调研组还远赴浙江桐庐、兰溪、江苏南京、湖北宜昌、池州石台等地考察学习，交流养老服务和康养产业发展的有关经验和做法。在此基础上，调研组还听取了民政局、区发改委、区卫健委等部门的专题汇报，并多次召开座谈会，广泛听取意见建议。现将调研情况报告如下：

一、我区社会养老体系与康养产业化发展现状

统计显示，截止2023年末屯溪区60岁以上老年人口占比22.5%（以户籍人口算），超全国21.1%的老龄化平均水平，如按全市老年人口计，则老龄化的比例更高达26.21%。2023年全年屯溪区旅游接待量1766万人次，其中60岁以上的老年游客占比超50%。面对本地人口结构以及旅游产业发生的新变化，近年来，我区认真做好养老事业和养老产业之间的协同，努力推动养老服务从“保基本”向“高质量”方向转变。

（一）基本养老服务体系初步完善

以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充、医养相结合的基本养老服务体系初步完善。实现了对80周岁以上老年人按月按标准发放高龄津贴和对低收入老年人发放养老服务补贴的覆盖，建成了35张家庭养老照护床位。完成了267户特殊困难老年人家庭适老化改造；大力推进全区养老服务三级中心建设，建有区级养老服务中心1个，镇街级示范型养老服务中心3个，社区养老服务站23个、村级养老服务站26个，城市社区实现了全覆盖，农村社区达到了50%以上。大力推进暖民心老年助餐服务，全区目前建成36个老年食堂和助餐点。积极配建了城市社区养老服务设施，同时，通过不断加大政府购买服务的力度，开展特殊老年人走访关爱服务。创新发展“互联网+居家养老”智慧网络体系。2022年屯溪区昱中街道被确定为全国智慧健康养老示范街道。增加老年教育服务供给，全区建成社区老年学校8所，老年学习点54个，覆盖学员13101名。

（二）健康养老产业布局初具规模

积极开展养老服务领域“双招双引”，与浙江普康智慧养老产业科技有限公司、江苏禾康养老产业（集团）有限公司等就全面推进屯溪区养老产业发展达成相关协议，一批养老合作项目正在实施中。同时立足屯溪发展优势，积极走出去开展健康养老推介，鼓励养老机构与长三角健康养老机构合作，构建医养康养一体化发展格局。与上海市杨浦区开展联动康养合作，充分发挥黄山圣天地养老产业发展有限公司、黄山昌仁长者颐养服务有限公司2家已命名的安徽省长三角健康养老基地作用，吸引长三角地区老年人来屯旅居养老。目前，黄山圣天地养老服务集团2024年接收长三角等各地旅居康养人数达1万人次。

（三）养老服务硬件设施有所完善

各级财政对我区养老服务给予了大力支持和保障，居家养老服务设施不断完善，全区建有区级、镇街级、村居级三级居家养老服务中心，全区社会办养老机构床位共1221张，达到并超过“十四五”末不低于55%的要求。养老机构内设医务室或与医疗机构建立了协议合作关系，黄山圣天地养老产业发展有限公司被认定为安徽省四级养老机构、黄山昌仁长者颐养服务有限公司入选安徽省2023年长三角康养基地。屯溪区社会福利院作为我区唯一的特困供养机构通过提升改造、护理能力提升、智慧养老机构建设等一系列工程项目，安全设施、护理能力和智慧养老功能得到很大提升。

二、目前面临的困难和制约因素

“十四五”期间，我区老龄化程度还将进一步加深，高龄人群、失能失智老人、空巢老人占比将进一步增大，养老形势愈发严峻。同时，随着人民群众对美好生活诉求增多，养老服务专业化、多样化要求提高，养老服务消费爆发增长，给养老服务工作带来更高更多的要求。在资源、财力有限的基础上，我区要实现“2025年打造养老服务供给创新区”以及落实“建设大黄山世界级休闲度假康养旅游目的地”的目标，有效满足老年人多样化、多层次养老服务需求，还面临更多挑战和困难。

（一）统筹机制未健全

对老龄化面临的严峻形势虽有认识但缺乏系统性思维。现有的养老服务业大多是衣食起居类照护服务，对不同年龄段、不同群体的精细化养老服务缺少针对性供给。部门之间联动不够，老龄工作依旧是少数部门的单打独斗。在推进养老事业与养老产业协同发展亦存在认识误区，对两者的边界把握不准确。缺乏对养老服务产业的准确定位及合理的中长期规划，特别是老龄市场的培育计划，致使目前的养老服务发展呈现出明显的碎片化特征。基层满足于完成上级硬性指标的多，统筹思考、协同配合、有效运转的机制尚有待进一步完善,养老体系没有系统形成。

（二）政策落实不到位

具体表现在：一是扶持政策措施不具体。目前出台的政策主要是指导性、原则性的意见，缺乏分类、分项的具体扶持政策。二是部分政策的可操作性不强。在支持养老服务业发展的土地供应、政府补贴、购买服务等方面，政策规定还是号召性和意向性的多，具体的量化的规定少，存在操作中难以落实的问题。如很难给民办养老机构用地实行划拨或者优先供地；促进养老服务资源优化配置，养老服务机构公建民营的政策始终未能破局。

（三）服务质量待提高

我区养老机构基本以福利性、非营利性为主，服务内容同质化，预防保健、特殊护理、康复保健、休闲康养等中高端优质养老服务缺乏，高龄、失能老人长期照护服务体系还不健全，不能很好地满足老年人多元化、个性化的养老需求。部分居养（照料）中心服务内容单一，只能提供就餐、配送餐、简单娱乐等基本服务，康复护理、临时托养、家庭支持、心理疏导、康复辅具租赁等开展较少，社区养老服务机构以及专业社会组织参与居家养老服务还不充分。从项目类型上看，持续照料型社区、养老公寓、护理院占多数，旅居、专业医疗康复项目较少。各类高端养老项目除了发挥所在地的地理位置和人文优势外，缺乏系统化的品牌建设方案，还没有从服务、技术等核心竞争力上形成品牌效应。

（四）人力资源供应匮乏

调研发现各类养老机构各层次专业人才和从业人员都有缺口，人力资源供应不足成为制约产业发展的重要因素。专业人才方面，医疗护理、社会工作、管理运营等人才招聘困难，目前在岗的很多是由酒店服务、综合管理等相近专业转岗而来。在黄本科院校目前尚未开设养老服务管理、老年学等专业，高职院校养老服务相关专业的开设数量和招生形势同样不乐观；从业人员方面，护理员因收入、社会地位等问题，流动十分频繁，且大多数年龄偏高、文化程度较低、专业能力不足，难以适应客户的软性需求，养老机构普遍存在“招不到人、留不住人”的问题。

三、意见建议

推进养老事业和养老产业协同发展是一项综合性系统工程，积极应对“银发浪潮”，助力康养产业高质量发展，将“老年负担”变成“长寿红利”，是时代的命题，更是民生的呼唤。要遵循“党委领导、政府主导、市场运营、社会参与、全民关怀”的原则和做法，精准把握养老事业和养老产业协同发展的路径选择，形成多层次、多样化的养老服务供给格局，不断增强老年人的获得感、幸福感和安全感。

（一）发展思路要厘清，规避养老事业和产业上的误区

养老服务属于服务业，是伴随我国人口老龄化发展趋势和服务社会化而发展起来的新兴产业，在推进养老事业和养老产业协同发展时，要准确把握两者的边界，规避4个误区。一是规避“事业产业混为一谈”的误区。不能眉毛胡子一把抓，要明确养老事业的重点是全体老年人的基本养老服务，是公共服务民生保障内容，体现兜底性、基础性、普惠性；养老产业的重点是社会老年人的非基本养老服务，是商品和服务营利活动，体现市场化、营利性、多样化。二是规避“养老就是政府的事业”的误区。政府不能大包大揽，要履行好规范引导、行业监管、环境营造及提供“兜底线、保基本”的养老服务的职能，发挥家庭的第一主体责任和市场在资源配置中的决定性作用。三是规避“养老产业前景渺茫”的误区。养老相关企业具有广阔的发展前景，主要问题是市场巨大、产业供给不足，企业投资回报周期偏长。四是规避“事业和产业脱节”的误区。不能离开事业谈产业，也不能离开产业谈事业，要认识到养老服务是具有产业性质的事业和具有事业性质的产业，兼具养老事业和养老产业的双重属性，两者之间有必然的联系，相互依存、相互促进、不可分离。

（二）顶层设计要先行，完善养老服务体系规划

认真贯彻落实习近平总书记关于养老服务事业发展重要论述精神，紧抓“十四五”时期作为应对人口老龄化重要窗口期挑战和机遇，落实国务院《关于推进养老服务发展的意见》，进一步重视养老服务体系工作的统筹完善，树立系统观念，科学谋划好养老事业发展思路，进一步发挥老龄委统筹协调作用和部门协同作用，高水平谋划屯溪区“十五五”养老服务体系规划，科学编制新一轮养老设施布局专项规划，将社会养老服务设施建设用地纳入国土空间规划和年度用地计划，使养老、医疗、教育、文化、体育等专项规划资源共享、有机衔接、统筹谋划，系统性提升养老服务水平。积极探索养老服务领域数字化改革思路，在理念、机制、手段、方法等方面精准对标，加快建成居家社区机构相协调、医养康养相结合，兜底保障充分、中端供给优质、高端发展领先的一体化、多层次养老服务体系。将《屯溪区居家和社区养老服务条例》尽快列入地方立法计划。

（三）政策引导要协同，促进事业产业相辅相成

在政策创制过程中，要注重养老事业和养老产业之间的协同，在产业政策中融入事业视角，在事业政策中融入产业思维。把“康养屯溪”作为城市功能定位之一，在做好基本养老服务的同时，发展高端养老产业，推动老年友好城市规划建设，营造养老产业优质发展的城市大环境。一是以医养、康养融合进行中长期产业发展规划。明确以高质量养老服务为核心，在养老产业链上突出高端养老产业的龙头引领作用，通过场地提供、财政补贴、税收优惠、公建民营、设立基金等方式适度加大对高端养老产业的支持和投入。二是推动社会养老体系与养老产业有效对接。打破政策壁垒，减少区域限制，尽快统一区内各项涉老标准，加快建立养老服务补贴异地结算制度，在养老服务的信息公开、标准互认、政策互通、产业促进、要素流动等方面推进市域养老一体化发展。三是实施科学有效的综合监管机制。对养老机构加大扶持力度的同时，建立综合监管、专业监管、信用监管以及行业自律等互为支撑的全方位监管体系，将监管结果与星级评定、补贴奖励、行业准入挂钩，保障养老机构服务质量。通过一批改革性的政策催生养老产业的发展，推进康养服务从“有”到“优”，同时为养老事业的发展提供更多选择和更多样化的服务。

（四）民生需求要紧贴，优化养老服务设施建设

合理布局康养联合体、公民办养老机构、乡镇示范型居家养老服务中心、照料中心等机构点位，推进各层次、各类别养老服务机构错位有序发展。加强老旧小区养老服务设施供给，严格落实新建住宅“四同步”配建居家养老服务设施要求，继续推行好“统分结合”“多村合建、中心配送”“乡镇（街道）中心老年食堂+集中配送”等“嵌入式”居家养老模式。着力扩大各类养老机构康复、护理床位供给，健全老年人就医、应急“绿色通道”，满足日益增长的康养需求。要完善各类养老服务机构的等级评定和养老服务标准设定，推进城乡敬老院、居养（照料）中心提档升级，积极拓展生活服务、康复护理、日托全托、家庭支持、社会工作和康复辅助器具租赁等多项服务功能。全面推进适老化环境改造，进一步推动老旧小区加装电梯工作，兜底性适老化改造要实现能改尽改、愿改尽改，扩大适老化健身场所供给，扩大老年大学覆盖范围，增加基层教育点。建立统一的“养老云”数据库，同步推进区、镇街、村居三级智慧养老服务应用平台建设，推进养老服务信息与户籍、医疗、社会保险、社会救助等数据对接共享，为各级各类用户提供便捷的养老政务服务、公共服务、公益服务和链接市场服务，加强对各类养老机构智慧监管。将智慧养老设施建设纳入新基建，拓展人工智能、物联网、大数据技术和智慧产品设备在养老领域应用，提升养老服务精准化人性化。

（五）素质能力要提升，发力解决人才支撑问题

把加强养老服务力量建设摆上更重要位置。建立以职业技能培训为核心、中职教育为主体、高职以上教育为补充、学历提升为辅助的人才队伍培养体系，做到储备一批、培养一批、提升一批。健全并落实入职奖补、特殊岗位津贴制度，建立以品德、能力和业绩为导向的职称评价和技能等级评价制度，列入新时代“江淮工匠”遴选，不断增强养老服务从业人员的岗位匹配度、职业吸引力、事业荣誉感。加强城乡社区养老专员配备，逐步完善落实退休人员社会化管理、独居老人巡回走访等制度。大力弘扬孝亲敬老传统孝文化，做实家庭医生签约服务，规范护工市场，巩固家庭养老功能。进一步加大政府向社会采购买服务力度，推动成立养老服务业协会，促进行业自律治理，重视发挥社会组织作用，鼓励专业化社会组织、物业服务企业等参与社会养老服务，支持开展“党员微心愿”“时间银行”志愿互助等活动，不断形成全社会敬老孝老养老助老的浓厚氛围。

（六）养老产业要突出，推动“全产业链”模式发展

高端养老产业是一个辐射面广的多元产业体系，宜推行“全产业链”模式，协同企业、政府、社会多方参与合作，跨界互补、同界联运。一是鼓励社会资本进入养老产业。持续发挥民营资本投资高端养老的优势，提升不同投资主体的专业性和独立管理运营能力。推动高端养老产业与金融资本双向赋能，鼓励金融机构加大对养老产业的信贷支持力度，创新金融支持养老产业发展方式，如推动高端养老企业与地产商联营、与商业保险公司合作推出指定高端养老服务专门险种、与证券机构或银行合作推出高端养老产品的专项基金或理财产品等。二是发展高端养老服务新业态。充分利用好徽州中医医药、医疗器械、文化旅游等产业优势，延伸拓展养老产业上下游不同环节，实现高端养老与金融保险、医疗保健、文化旅游、教育培训等行业的有机融合。如发展“医疗+养老”，提升临床康复医疗、老年病专治及康养医养结合水平，推动生活辅助、康复训练、健康促进辅具等老年用品产业发展，做优新安医养品牌；发展“旅游+养老”，依托黄山生态资源和悠久历史文化底蕴，创建一批特色康养旅游精品路线，创新候鸟式养老、疗养式养老、田园式养老模式，以特色风物村、山地度假村、康体运动村等乡村旅游打卡地为支撑，推进高端养老服务与全域旅游、特色小镇、文化片区等规划建设相结合，开发打造宜居、宜养、宜游的康养、田园综合体项目；发展“娱教+养老”，创办多样化老年大学、剧团以及体育俱乐部，充分满足老年人的文娱需求。三是打造高端养老产业品牌。做大做强区属康养集团，孵化培育本地高端养老龙头企业，从护理、运营、医疗及信息化方面，加强养老服务专业化、标准化建设，推动机构规模化、连锁化发展，着力打造有影响力、有公信力的养老服务品牌。依托市内科技创新孵化载体，培育一批康复辅具、健康管理、养老照护、休闲娱乐型康养科技企业，促进新一代信息技术在健康及养老领域的集成创新和融合应用。效仿巴黎银谷养老产业集群区，加快建立黄山养老产业园区，引导科创机构和涉老企业有序进入，争取打造全国养老产业示范园区。