关于“推深做实“三级公司”　激发强村富民动能调研报告

为进一步深化农村改革，完善农村产权制度和要素市场化配置机制，充分激发乡村发展内生动力，探索生态产品价值实现机制，2022年开始，我区按照黄山市委农村工作领导小组《关于开展乡村运营机制创新试点的实施意见》文件要求，立足区域乡村资源优势，全域推进乡村运营创新试点，探索村级集体经济发展新路径。

一、基本情况

全区区级“两山银行”成立公司1家，镇级成立振兴公司4家，村级成立强村公司34家，振兴公司、强村公司实现全覆盖。2022年村级强村公司实现经营性收入290.3万元。2023年1-11月，区级公司经营性收入2.16万元，村级强村公司经营性收入199.92万元。

（一）区级“两山银行”运营情况

区级“两山银行”由区国投下属子公司区昱城文化旅游发展有限公司（以下简称区昱城文旅）负责运营，全方位投入现代农业发展、乡村旅游开发以及农业科技金融服务、产销对接、品牌打造等相关服务产业，助力乡村振兴。目前已与黄山市旅游股份公司旗下子公司黄山归隐乡村旅游投资发展有限公司签署战略合作协议及股东合作协议，完成黄山云隐乡村文化旅游发展股份有限公司注册及注资工作，联合开发屯光镇南溪南村“花开南溪”项目；与安徽知天下教育投资有限公司合伙成立黄山市乡昱文化旅游开发有限公司，实施屯溪区示范数字乡村建设工程项目——生态及产业振兴工程（黎阳镇）项目；与浙江天尚文化旅游发展有限公司、安徽徽扬之星投资管理有限公司正式签订战略合作框架协议，并成立黄山徽尚文化旅游发展有限公司，实施黄山市新徽生活乡村综合体项目。

（二）振兴公司运营情况

屯光镇黄山屯之光集体经济管理有限公司由南溪南村、汉沙村强村公司各占股50%合资成立，黎阳镇黄山市黎昇集体经济管理有限公司由10个村股份合作社各占股10%合资成立，阳湖镇黄山市阳阳升起集体经济发展有限公司由7个村股份合作社各占股14.29%合资成立，奕棋镇黄山市奕棋集体经济管理有限公司由9个村股份合作社各占股11.11%合资成立。目前屯光镇振兴公司、黎阳镇振兴公司、奕棋镇振兴公司分别参与入股南溪南村、凤霞村、新江村、朱村强村公司，开展整村产业运营。

（三）强村公司运营情况

全区34个村已全部完成强村公司组建，其中实际运营村有12个，其中屯光镇3个村（南溪南村、汉沙村、尤溪社区）；黎阳镇2个村（新江村、凤霞村）；阳湖镇2个村（紫阜村、兖溪村）；奕棋镇5个村（博村、江村、林塘村、奕棋村、徐村）。

1. 承揽工程类。5个村，分别是尤溪社区、新江村、紫阜村、兖溪村、博村。

2. 劳务外包类。3个村，分别是林塘村、奕棋村、徐村。

3. 农产品销售类。3个村，南溪南村（豆制品销售）、汉沙村（油葵、油菜种植及产品销售）、江村（水稻、灵芝种植及产品销售）。

4. 乡村旅游服务类。南溪南村（美食微街商业业态收入）、凤霞村（乡村旅游讲解和农家乐餐饮）。

二、主要做法

（一）领导重视，开展动员部署

区委、区政府主要领导高度重视，将乡村运营工作列入屯溪区乡村振兴领域重点工作之一，每季度召开区农村工作领导小组会议对乡村运营工作进行安排部署，区政府分管副区长带队到各镇进行调研，专题召开全区乡村运营工作推进会，研究解决乡村运营工作中的难点和堵点。

（二）明确目标，强化工作调度

制定印发了《屯溪区乡村运营机制创新试点的实施意见》、《2022年屯溪区乡村运营机制创新试点工作要点》、《屯溪区2023年乡村运营工作要点》，探索建立村庄开发管控和资源确权登记机制、资源评估交易、产权有偿退出和公司内部治理机制、项目承建实施机制，有序推进乡村运营试点工作。

（三）规范运营，建立工程承揽机制

出台《屯溪区推广以工代赈项目实施流程》，对总投资60万元以下以工代赈方式实施的项目可不招标，通过竞争性谈判、竞争性磋商或者单一来源等方式采购。阳湖镇出台《阳湖镇强村公司规范管理实施办法（试行）》，对强村公司运行管理实行“八规范”、“九必须”、“十严禁”。

（四）股份化共建，开启村企合作模式

国企有资金，乡村有资源。区昱城文旅入股强村公司，由区昱城文旅、镇级振兴公司、村强村公司，按照“51:9:40”的持股比例约定出资股份，区昱城文旅以资金投入进行控股，镇级振兴公司、村强村公司以闲置资产、资源入股，探索推进整村运营，培育壮大休闲农业、精品民宿、研学康养等特色产业，实现农文旅融合发展。2023年以来，区昱城文旅先后控股了南溪南村、凤霞村、新江村、朱村4家强村公司，主动参与乡村运营。

（五）专业化运营，推动乡村运营升级

区昱城文旅领办的强村公司作为村庄开发建设主体，以运营前置的方式引进第三方专业运营公司，在区农业、财政等部门的指导下，采取“投资+兜底+分红”组合+的方式，加快村集体资源盘活，分类探索农用地、农产品和农房、宅基地共享经济新模式，推动了乡村资源价值转化，实现从“建设村庄”到“经营村庄”的理念创新。南溪南村、凤霞村强村公司先后引进上海蓝镇文旅、黄山旅游股份公司、浙江天尚公司等重点企业，专业化推进村庄运营，卓文小食堂、三味蔬屋等10余家创意商铺集体亮相南溪南食尚街，凤霞基金村落、傍霞运动小村加速推进，逐步形成“业态+体验”双创新，加速实现共融共富。

（六）金融支撑，解决融资问题

区信用村办先后印发《屯溪区党建引领信用村建设村集体经济发展风险补偿基金设立方案》、《屯溪区党建引领信用村建设工作贷款贴息办法（试行）》，由区政府设立风险补偿准备金200万元，贷款总额放大至2000万元，单个项目向强村公司贷款100万元额度以内，给予强村公司贷款贴息最长不超过2年。阳湖镇紫阜村、兖溪村、奕棋镇博村3个村强村公司先后获批信用贷款，开展强村公司运营。

三、存在问题

（一）区级公司层面

一是区级公司对乡村投资前期投入资金压力大。发展乡村产业普遍存在投资大，前期回报率低的情况，特别是当前投资的农文旅产业项目，收储闲置农房和闲置宅基地需要大量资金，但因无法办理不动产权证，很难形成固定资产，基本是负债运营，直接影响到区国投集团整体收益。如屯光镇南溪南村“六房”闲置农房盘活项目，仅农房收储区级公司就投入资金100余万元，后期房屋维修及改造等仍需大量投入资金，预计项目建设到投入运营整体需资金千万余元左右，并且因“六房”为农村宅基地性质，现阶段无法以贷款等方式进行融资，区级公司资金压力较大。

二是区、镇、村“三级公司”联动不足。因区、镇两级公司本身缺少运营能力，带动村级强村公司发展存在明显不足，特别是在乡村农文旅项目运营方面，缺乏经营管理、产品开发、旅游服务、创意策划、现代营销及科研创新等人员，同时因区、镇、村对项目整体运营缺乏统一规划、各自依据自身的情况确定发展侧重点，无法形成三级联动合力，不能有效支撑乡村运营的持续健康发展。如区级公司在朱村单独投资的朱村咖啡项目，项目未与镇级振兴公司、村级强村公司联动，对附近景点进行整体运营，目前仅实现营收2万余元。

（二）镇级振兴公司层面

一是镇级振兴公司自身定位不清楚。各镇对振兴公司在乡村运营中发挥怎样的作用，一直没有明确的定位，导致各镇振兴公司没有实际运营。如当前镇级公司均由镇域内所属村集体入股方式组建，公司法人由镇级聘用，但实际运营均由各村集体独自运营，已开展运营的强村公司经营业务也高度雷同，镇级公司未发挥统筹、指导、协调作用。

二是镇级振兴公司缺少投融资手段。开展乡村运营，前期需要大量的资金投入，但镇级振兴公司由于缺少投融资渠道，无法给予投资投入。如当前镇级公司虽为公司法人，但因镇政府无法对公司进行注资，且公司自身缺乏资产资源，公司投融资渠道严重受限。

三是镇级振兴公司统筹镇域强村公司发展力度不大。我区各镇地处中心城区，城郊附近的村集体山场、土地及农房大部分被征收，村集体获得大量的土地款，而远离城郊村仍有大量未开发的山场、土地及闲置的农房，特别是当前乡村运营起步阶段，镇级公司在实践中措施不多，缺乏有效的统筹手段推动强村公司实现强强联合。如黎阳镇凤霞村因多次征地土地面积较小，可利用的资源较少，而高枧村红旗水库、三门呈村山场与其毗邻，如何推动实现资源等合作利用，亟待镇级公司从镇级层面予以统筹。

（三）强村公司层面

一是强村公司发展不平衡。虽然我区各村（居）实现强村公司全覆盖，但实际运营的村只有12家，占比35%，今年截止1-11月实现营业收入的只有7家，具体为兖溪村58.5万元、博村57.7万元、南溪南村50万元、江村14.57万元、徐村10万元、奕棋村7.29万元、凤霞村1.86万元，其中50万元以上仅3家（南溪南村、兖溪村、博村），向村集体上缴收益的只有兖溪村和徐村2家，上交收益仅为14万元，公司发展极不平衡。

二是强村公司未充分挖掘集体资源优势，运营模式单一。目前运营的12家实际运营村中就有尤溪等8个村经营业务集中在承揽工程和劳务外包，运营模式单一，而未依托村集体自有的资产资源禀赋优势，充分挖掘发展自身优势产业，缺乏可复制可推广的方法路径。

三是强村公司与村级经济组织关系未理顺。强村公司与村股份经济合作社、党组织领办合作社等经济组织在资产资源利用、发展村级产业、统筹协调开展乡村运营等方面仍未厘清。如南溪南村强村公司和党组织领办合作社均已成立，但均以销售豆制品为主，经营业务范围高度一致，没有区分发展侧重点。

四是强村公司内部管理和奖惩机制不健全。由于还处在改革探索阶段，强村公司作为市场主体按照公司法和公司章程进行管理，需要强村公司依据实际情况制定相关的财务开支、财务管理、薪酬奖惩等规章制度。

四、对策建议

（一）进一步明确乡村运营主体经营边界，充分挖掘资源资产优势。村股份经济合作社作为村集体资金资产资源所有者，承担集体“三资”的经营管理，发展壮大村级集体经济；村党组织领办合作社通过充分发挥基层党组织的政治优势和组织优势，组织本村小农户以土地经营权等折价入股，围绕村级主导产业或特色产业建设种养基地等产业，发展适度规模经营，带动集体和农户双增收；强村公司以认缴的出资额为限，依据公司章程自主开展经营活动，通过引进社会资本等方式，整体开发运营乡村产业。建议：一是村股份经济合作社重点探索通过资源发包、物业出租、中介服务、资产入股等方式开展运营；二是村党组织领办合作社重点探索挖掘集体土地等资源，通过入股农业龙头企业、新型农业经营主体或自主经营方式开展运营；三是强村公司重点探索通过收储整合农村闲置资源资产或承接工程等项目，全面推进公司实体化运营。

（二）进一步抓住和美乡村建设机遇，全面推进“三级公司”实体化经营。按照形成“点上有风韵、线上有风光、面上有风景”的引领、升级建设新格局，着力打造彰显山水徽韵的乡村休闲度假旅游目的地，加快建设彰显徽风皖韵的宜居宜业和美乡村屯溪样板的总体要求，在建设和美乡村省级中心村和精品示范村时坚持运营引领，突出运营前置，将乡村资源优势、生态优势转化为经济优势、发展优势。建议：一是加强组织领导。各镇主要负责同志要在和美乡村建设时如何将“美丽村庄”化身“美丽经济”一并进行规划、建设和落实。二是加大双招双引工作力度。镇级要加强镇域村落景区资源调查工作，可委托第三方专业机构建立村落景区运营招商项目库，为有意向的运营商快速了解村庄家底和特色提供便利，同时也要加强对运营商的选择，在市场运作动力、集聚资源能力、策划和文创能力、乡村经营人才储备能力等方面进行审查，实现招引过程的双向选择。三是创新机制推动。更好发挥国企投融资功能，落实让专业的人，来做专业的事，让社会化运营团队在和美乡村建设中充分发挥作用，协同做好村庄规划、设计和经营，以“国有资本投建＋社会资本运营＋利益联结”的全新机制来经营乡村，更好地释放乡村的资源资产价值，共同推进“三级公司”实体化运营。

（三）进一步加强区、镇、村三级联动，推动运营主体协调发展。总结推广南溪南村和凤霞村开展的“股份合作、专业运营、溢价市场、有序退出”方式试点经验，充分发挥区、镇公司的带动作用，借助国有资本优势，通过入股振兴公司、强村公司，与社会资本进行合作，引导振兴公司、强村公司发展产业，提升乡村运营质量。建议：一是区级公司加强对镇、村两级公司的指导和帮扶，带头加强经营人才队伍建设，以招聘职业经理人或下派干部挂职等方式，统筹推进镇、村两级公司发展，全面提升“三级公司”管理人员运营水平，实现联动发展。二是坚持试点先行，按照“规范一批，提升一批，退出一批”的原则，重点在南溪南村、凤霞村、傍霞村、三充村、朱村5个村开展整村产业打造和运营试点，对目前暂不具备运营条件的强村公司，可在若干村试点整合和退出机制。三是强化镇级公司对村级公司的管理和协调，由镇级公司聚合镇域内资金、人才和各强村公司优势资产资源，通过谋求资源共享、推动资源资产化，统筹解决镇域内强村公司发展不协调、不平衡等问题，促进各强村公司实现合理分工、优势互补、抱团发展、利益共享的运营格局，全力推动乡村产业蝶变，走出一条可推广、可复制的区、镇、村“三级公司”联动发展助推乡村振兴的“屯溪路径”。

（四）进一步做好村村之间资源整合，试点开展跨村联动抱团发展。根据《关于印发2023年黄山市乡村运营工作要点的通知》文件精神，按照分类分批运营的原则，组织镇级、村级运营公司统一规划、建设、运营一批产业基地，带动农村一二三产融合发展。建议：一是开展跨村运营公司试点工作。由镇政府推动镇域内不同资源禀赋的村，结合“六业千亿”行动，聚焦“茶、花、草、鱼”等产业，通过多村合作、整镇抱团等方式，组建跨村运营公司，在资源资金产业等方面实现互补，因地制宜探索“一镇一产业一模式一品牌”发展模式。二是发展片区组团模式。借助行政推动与市场有机互动相结合，打破村与村之间的地域界线，进行跨村联动，以多个村股份合作社集体出资模式筹建强村公司，让散落的资源连片成线，可以更好形成资源协同与优势互补。三是发展“飞地”抱团模式。为带动集体经济相对薄弱的村获得发展机遇，推进共同富裕的实践发展，可以引导村级集体资金较多但资源资产较少的村，采取共同组建公司、异地共建项目、联合发展经济的方式，增强“造血功能”。

（五）进一步强化乡村运营要素保障，全面激发强村公司发展活力。要发挥政府引导和市场运作双重机制，着力保障土地、资金等各类要素和条件，为乡村运营营造良好发展环境。建议：一是区级统筹各类资金，完善融资平台，用好国家专项债、省级和美乡村精品示范村建设、村落徽州、亚行中期调整等各级项目扶持平台，保障乡村运营资金需求。二是抓紧编制村庄规划，在规划中落实集体经营性建设用地保障乡村产业用地指标，引导闲置宅基地和闲置农房经营权进入产权交易市场公开交易，多渠道保障乡村运营用地需求，通过资金土地等要素保障，全面激发强村公司发展活力。三是继续以党建引领信用村建设为抓手，鼓励金融机构创新更多的金融产品，保障强村公司健康发展的金融要素支持。

（六）进一步健全管理和奖惩机制，激励强村公司发展壮大。根据《屯溪区关于进一步激励村干部发展村集体经济工作方案》（屯集体经济组〔2022〕1号）和公司《章程》等规定，针对强村公司运营过程中财务开支审核、财务管理等问题，建议：一是各镇结合强村公司运营实际出台相应规章制度，将强村公司运营工作纳入全区激励村干部发展村级集体经济“经营创收奖”予以奖励，进一步激发村干部开展乡村运营的积极性。二是进一步加强审计监督，建立健全定期审计制度，防范经营风险，确保集体资产保值增收。三是强化内部管理，建立重大决策、财务管理、收益分配等强村公司管理体制，强村公司会计业务须委托有资质的专业代理机构统一记账，并定期向村民公开。鼓励强村公司在年终收益分配时，在提取法定公积金后，更多向村集体和低收入农户倾斜，带动村集体和农户双增收。